印尼政府向港口经营实体授予特许经营机制

根据《交通部长第5号法规》第1条第(10)项的定义，特许经营是指交通部长通过港口管理局授予港口经营实体（Badan Usaha Pelabuhan – “BUP”）在特定期限内，提供港口服务以及运营港口经营实体的权利。特许经营还包括利润分享，在《交通部长第48号法规》第30条中规定，政府有权在特许经营期限内，获得港口经营实体总收入2.5%的利润分享。有资格获得特许经营的经营实体可以包括私营企业、国有企业、地方国有企业或合作社，这些实体必须专门从事港口或码头运营管理。

特许经营分为两类：港口特许：港口特许赋予港口经营实体管理并经营整个港口的权限，包括公共区域、航道以及陆海服务全流程；码头特许：码头特许仅限于特定的货物、集装箱或客运码头。港口特许覆盖整个港口运营，码头特许则仅涵盖港口的指定部分。

根据印尼相关法规，特许经营申请由港口经营实体向交通部长提出，并由海运总局配合实施。流程包括准备阶段、资格预审阶段及实施阶段（通过招标或直接任命）。

3.1 准备阶段

在此阶段，拟申请特许经营的港口经营实体（“拟议发起人”）需提交可行性研究文件，涵盖技术、财务、商业与环境方面的内容。评估小组将对这些材料进行审查。根据2022年第5号条例第8条第（1）款，所有相关文件需在一年内提交。同时，海运总局将组建招标委员会，准备资格预审请求（RfQ）和建议请求（RfP）模板，内容包括项目范围、尽职调查、竞争条件、资料室安排、风险分配、付款条款、融资来源、合规要求及特许经营协议草案。最终建议书由交通部长审批，并由国家财政与发展监察署（BPKP）审计。

3.2 资格预审阶段

在此阶段，招标委员会将收集并评估各港口经营实体提交的资格预审请求（RfQ）文件，遴选出最符合资质的申请方。每位参与者需提交竞标担保金，该担保金需存入银行账户，最高不得超过拟议投资额的5%。

3.3 实施阶段

若仅有一家港口经营实体通过资格预审，则可直接被任命签署特许协议；若有多家通过，则将举行单轮淘汰式招标。评估重点为各港口经营实体在建议请求（RfP）中提交的技术与财务建议，或基于最低投资回报率进行比较，评估内容包括协议草案、融资来源、风险分配及商业条款等。

根据2021年第48号交通部长条例第24条的规定，若满足以下两个关键条件，特许经营申请可获得“直接任命”资格，从而无需经过标准招标程序：

（i）特许用地权属清晰且合法；

（ii）该港口经营实体（BUP）完全以自有资金进行投资。

在实践中，港口经营实体与土地所有者在申请前设立合资企业（Joint Venture, “JV”）的做法，通常被视为符合上述条件，亦与交通部的审查标准保持一致。2025年3月14日，Topwe雅加达办公室的代表律师Kyle Pietra在交通部雅加达总部与港口司官员会面，讨论特许经营的技术实施细节时（详见附件1照片），相关负责人确认了上述做法的可行性。消息来源指出，一旦通过资格预审，合资企业可与招标委员会直接就“直接任命”方式进行协商；若协商成功，该路径有望将整个特许经营流程时间缩短最多达两年。

印尼的港口与码头特许经营机制在模式上类似于基础设施项目中常见的“建设—拥有—运营—移交”（Build-Own-Operate-Transfer，简称“BOOT”）模式，例如电力行业中的购电协议（Power Purchase Agreement，简称“PPA”）。与此一致，根据2021年第48号交通部长条例第28条第（4）款的规定，所有由特许经营港口经营实体（BUP）所拥有的资产，在特许期满后，必须通过港口管理机构移交给政府。

从法律层面来看，港口特许经营在监管制度的成熟度和合同标准化程度方面尚未达到电力行业的水平，整体利用程度也远低于基于BOOT模式的能源项目。然而，与其他主要基础设施项目相比，港口特许经营的运营期显著更长。印尼港口经营实体协会（ABUPI）指出，港口特许经营期限可长达60至70年（而电力项目中的购电协议通常仅覆盖20至30年）。

根据ABUPI的数据，港口特许经营的招标流程通常需耗时四至五年，投资金额最高可达约4万亿印尼盾（约合人民币18.5亿元）。截至2023年，公共数据表明该领域仍由国有企业印尼港口公司（Indonesia Port Company，IPC / PELINDO）主导，其拥有的特许项目数量为126个，而私营港口经营实体仅获得35个。

此外，港口经营实体还面临特许权不可转让的问题。虽然从合同性质来看，特许协议并未明文禁止转让，但在实践中，转让操作极为困难。根据前述的访谈确认，目前尚无针对特许权转让的具体法规。迄今为止，没有任何一家港口经营实体成功完成特许经营权的转让。这是因为，在进行转让前，原有特许协议必须首先终止，且所有资产需先移交给政府，之后新主体方可依照财政部长2020年第115/PMK.06号条例所规定的国有资产利用程序重新申请权利。因此，与其收购原有公司，不如设立一个符合交通部要求的合资企业，成为更为可行的策略。